Pouvoir et droit au Burundi: un commentaire (principalement) juridique sur l’arrêt du 5 juin 2008 de la Cour Constitutionnelle dans l’affaire RCCB 213: Premiere partie.
Stef Vandeginste
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Anvers (Belgique), 2008-06-23 (Stef Vandeginste) -
Pouvoir et droit au Burundi: un commentaire (principalement) juridique sur l’arrêt du 5 juin 2008 de la Cour Constitutionnelle dans l’affaire RCCB 213
par Stef Vandeginste
I. Introduction
De par sa nature, le droit constitutionnel est éminemment politique. Il détermine les pouvoirs et responsabilités des différentes institutions et il règle leur organisation et fonctionnement. La Cour Constitutionnelle du Burundi est en même temps un objet du droit constitutionnel – son organisation et fonctionnement étant réglés par les articles 225 à 232 de la Constitution du 18 mars 2005 et la loi du 19 décembre 20021 - et une source importante du droit constitutionnel. En effet, la Cour interprète la Constitution (art. 225), veille au respect de la Constitution (art. 228) et sa jurisprudence est donc une des sources du droit constitutionnel.
Il n’est dès lors pas étonnant que certains arrêts de la Cour Constitutionnelle produisent des effets politiques importants et, notamment dans des dossiers ‘sensibles’, suscitent des remous dans le milieu politique. A plusieurs reprises depuis sa création en 1992, le fonctionnement et la jurisprudence de la Cour Constitutionnelle du Burundi ont été contestés.2 Bien qu’un certain degré de controverse semble parfois inévitable et bien acceptable, un excès de controverse peut nuire gravement à la crédibilité même de la Cour et, plus généralement, au fonctionnement d’un des piliers du système de séparation des pouvoirs et de l’Etat de droit.
L’arrêt du 5 juin 2008, rendu par la Cour dans l’affaire RCCB 213, concernant l’occupation dite inconstitutionnelle de certains sièges à l’Assemblée Nationale, a été des plus controversés dans l’histoire du Burundi.3 D’où vient cette controverse? Est-ce que les critiques - selon lesquelles la Cour a abusé de la Constitution sur simple injonction d’un parti politique – sont justifiées?4 La présente analyse veut nourrir le débat autour de cet arrêt en soulevant des questions et en offrant quelques clés de compréhension sur base d’un commentaire juridique.
Nous résumons d’abord brièvement le contexte dans lequel est né le dossier RCCB 213, pour ensuite faire un commentaire de l’arrêt suivant sa structure tout à fait classique (régularité de la saisine – compétence de la cour – fond de la requête).
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1 Loi N° 1/018 du 19 décembre 2002 portant organisation et fonctionnement de la Cour Constitutionnelle ainsi que la procédure applicable devant elle, B.O.B., N° 12bis/2002, 1 décembre 2002, p.1346, telle qu’amendée par la loi n° 1/03 du 11 janvier 2007 portant modification de certaines dispositions de la loi n° 1/018 du 19 décembre 2002 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle ainsi que la procédure applicable devant elle, B.O.B., N° 2bis/2007, 1 février 2007, p. 327.
2 En janvier 1994 notamment - au moment de la révocation de la plupart des membres de la Cour Constitutionnelle par le gouvernement, à la veille d’un arrêt concernant un amendement de l’article 85 de la Constitution du 13 mars 1992 qui devait permettre l’élection du Président Cyprien Ntaryamira par l’Assemblée Nationale - certains reprochaient à la Cour d’assumer un rôle d’opposant politique au lieu d’une instance judiciaire indépendante, tandis que d’autres dénonçaient l’immixtion du pouvoir exécutif dans les prérogatives du pouvoir judiciaire. Voir, i.a., F. Reyntjens, ”Justice et politique: la Cour constitutionnelle„, in A. Guichaoua (ed.), Les crises politiques au Burundi et au Rwanda (1994-1995), Paris, Karthala, 1995, p. 173.
3 L’arrêt a été publié dans Le Renouveau du 9 juin 2008 (p. 20).
4 Des critiques ont été formulées par de nombreux observateurs, juristes et acteurs politiques burundais, y compris par le Frodebu, le CNDD, le MRC, le MSD, le Conseil National des Bashingantahe, le FORSC (le Forum pour le Renforcement de la Société Civile), et autres. Voir aussi la réaction de Human Rights Watch, ”Burundi : Une décision de la Cour Constitutionnelle destitue 22 députés„, Communiqué de presse, Bujumbura, 17 juin 2008.
5 Voir, plus en détail, S. Vandeginste, ”Théorie consociative et partage du pouvoir au Burundi„, dans F. Reyntjens et S. Marysse (eds.), L’Afrique des Grands Lacs. Dix ans de transitions conflictuelles. Annuaire 2005-2006, Paris, L’Harmattan, 2006, p. 173-208 (également disponible à l’adresse suivante: http://www.ua.ac.be/main.aspx?c=.IOBE&n=38974 ).
6 Il est ajouté qu’au cas où les résultats du vote ne reflètent pas les pourcentages mentionnés, d’autres députés seront cooptés suivant un mécanisme prévu par le Code Electoral (art. 164, para. 2).
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II. Contexte: le blocage du fonctionnement de l’Assemblée Nationale et les divisions internes au sein des partis politiques
Suivant la Constitution, l’Assemblée Nationale, ensemble avec le Sénat, exerce le pouvoir législatif (art. 147), vote la loi et contrôle l’action du gouvernement (art. 158). La Constitution trouve ses origines dans un long processus de négociations qui a abouti à l’Accord d’Arusha du 28 août 2000 pour la Paix et la Réconciliation au Burundi (ainsi qu’à d’autres accords ultérieurs). Suite à ses racines longuement négociées et afin de rassurer ‘les différentes composantes de la société burundaise’, la Constitution est parsemée d’arrangements de nature consociative5, y compris des quotas et des majorités qualifiées. Cela vaut, entre autres, pour la composition et le fonctionnement de l’Assemblée Nationale. Dans son article 164, para. 1, la Constitution stipule que l’Assemblée ”est composée d’au moins cent députés à raison de 60&percnt de Hutu et de 40&percnt de Tutsi, y compris un minimum de 30&percnt de femmes, élus au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans et de trois députés issus de l’ethnie Twa cooptés conformément au code électoral„6. Dans son article 175, para. 1, la Constitution stipule, par rapport à son fonctionnement, que l’Assemblée ”ne peut délibérer valablement que si les deux tiers des députés sont présents„ et que ”les lois sont votées à la majorité des deux tiers des députés présents ou représentés„.
Après les élections législatives du 4 juillet 2005 et les cooptations effectuées afin de respecter les pourcentages requis par l’article 164, para. 1, l’Assemblée Nationale comptait 118 députés, dont 64 du CNDD-FDD, 30 du Frodebu, 15 de l’Uprona, 4 du CNDD et 2 du MRC (ainsi que 3 députés Twa). Pour pouvoir délibérer valablement, conformément à l’article 175, para. 1, le quorum est donc de 79 députés.7 En théorie, cela ne devrait pas poser problème dans la mesure où les différents partis représentés au gouvernement – une coalition nécessairement composée de ministres provenant de plusieurs partis, conformément à l’article 1298 – font également partie de la majorité au parlement et y soutiennent l’action gouvernementale. Au fil du temps – sans pouvoir entrer ici9 dans les détails - à cause de désaccords entre les partis représentés au gouvernement et surtout à cause de dissensions internes au sein des partis, le quorum de 79 députés n’était plus assuré. Un tournant ‘décisif’ a été le congrès du 7 février 2007 du CNDD-FDD, tenu à Ngozi, suite auquel le parti s’est scindé en deux ailes, l’une pro-Radjabu (ancien homme fort du parti) et l’autre pro-Ngendakumana (actuel président du parti).
Deux remaniements du gouvernement, en juillet et en novembre 2007, n’ont pas résolu le problème de façon durable et n’ont pas permis à l’Assemblée Nationale de reprendre ses travaux.10 Parmi les nouveaux points de désaccord, nous retenons surtout les deux suivants. Au sein de la majorité existait d’abord un désaccord sur l’éventuelle mise en place d’une commission parlementaire chargée du suivi du processus de négociations entre le gouvernement et le mouvement rebelle Palipehutu-FNL. Pour le CNDD-FDD, il s’agit d’une prérogative de l’exécutif et la mise en place d’une commission parlementaire était donc inopportune.11 Pour protester, les députés du Frodebu et de l’Uprona se sont absentés à plusieurs reprises, ce qui a fait qu’à l’Assemblée le quorum n’était pas atteint. Deuxièmement, lors du congrès du CNDD-FDD tenu à Muyinga le 26 janvier 2008, la Première Vice-Présidente de l’Assemblée Nationale, Alice Nzomukunda, a été exclue du parti. Il s’en est suivi un désaccord concernant son remplacement et, de nouveau, un blocage et un dysfonctionnement de l’Assemblée Nationale. Une fois de plus, le CNDD-FDD se considérait pris en otage par l’opposition, d’autres partis (y compris le Frodebu12) rejetaient le manque de dialogue de la part du CNDD-FDD par rapport à l’éventuel remplacement de la Vice-Présidente de l’Assemblée et, plus en général, les menaces et actes hostiles contre des parlementaires13.
En vue de la deuxième session plénière de l’Assemblée Nationale14, le parti CNDD-FDD change sa stratégie. Au lieu de continuer à essayer de trouver une solution par la voie du dialogue politique, le parti opte pour la voie judiciaire. En date du 23 mai 200815, le président du CNDD-FDD, Jérémie Ngendakumana, écrit une lettre au Président de l’Assemblée Nationale, Pie Ntavyohanyuma, ayant comme objet ”pourvoi de certains sièges du Parti CNDD-FDD à l’Assemblée Nationale„. Faisant référence au congrès de Muyinga du 26 janvier 2008, Ngendakumana porte à la connaissance du Président de l’Assemblée Nationale ”que les députés dont les noms figurent en annexe ne sont plus membres du Parti CNDD-FDD„. La liste de 22 députés annexée contient, entre autres, les noms de Mathias Basabose, Pascaline Kampayano, Jean Marie Ngendahayo, Alice Nzomukunda et Hussein Radjabu. Le président Ngendakumana se réfère aux articles 98 et 169 de la Constitution et demande au Président de l’Assemblée Nationale ”de bien vouloir saisir la Cour Constitutionnelle pour le pourvoi des sièges occupés illégalement par les députés ci-haut cités„. Nous reviendrons sur les articles 98 et 169 au moment d’analyser le fond de la requête. Soulignons déjà qu’à deux reprises le président Ngendakumana évoque donc le ”pourvoi„ des sièges dits occupés illégalement. Ce qui semble être un détail ne l’est, à notre avis, pas du tout. Car, dans son arrêt du 5 juin 2008, la Cour Constitutionnelle n’utilise ni le terme ‘pourvoi’ ni un terme équivalent. Néanmoins, dans l’opinion publique, l’impression a été créée – d’ailleurs confirmée par le remplacement effectif des 22 députés par d’autres élus du CNDD-FDD le 10 juin 2008 – que, suite à l’arrêt de la Cour, 22 sièges à l’Assemblée Nationale étaient à pourvoir. Comme nous expliquerons plus bas, nous sommes d’avis que telle n’est pas la conséquence juridique de l’arrêt de la Cour.
Le 30 mai 2008, le Président de l’Assemblée Nationale, Pie Ntavyohanyuma, adresse une lettre16 à la Présidente de la Cour Constitutionnelle, Christine Nzeyimana, ayant comme objet ”Requête en occupation inconstitutionnelle des sièges à l’Assemblée Nationale„. Dans sa lettre, le Président de l’Assemblée Nationale cite d’abord les articles 98 et 169 de la Constitution. Puis, il constate ”qu’au terme des élections législatives de 2005, la liste des indépendants n’a pas totalisé au moins 2&percnt de suffrage national et par conséquent n’a pas eu de parlementaire„ et que ”le groupe d’indépendants n’existe donc pas à l’Assemblée Nationale du Burundi„. Il continue son raisonnement par un paragraphe quelque peu énigmatique en disant que ”certaines personnes considèrent qu’un parlementaire démissionnaire de son parti politique perd automatiquement le droit de siéger, dès lors que ce droit n’est pas reconnu qu’aux élus pouvant justifier d’une attache soit à une liste d’indépendants, soit à une liste d’un Parti politique ayant réuni un nombre de suffrage égal ou supérieur à 2&percnt de l’ensemble des suffrages exprimés„. Puis, le Président de l’Assemblée Nationale fait référence à la lettre du 23 mai du président du parti CNDD-FDD où il signale que ”des députés initialement élus sur la liste du Parti CNDD-FDD en avaient démissionné ou avaient été exclus du parti CNDD-FDD et occuperaient illégalement leurs sièges„. Après quelques références aux articles de la Constitution qui règlent le fonctionnement de la Cour Constitutionnelle, le Président de l’Assemblée Nationale termine sa lettre ainsi: ”Plaise à la Cour (a) de déclarer la saisine régulière et la Cour compétente, (b) de recevoir la présente requête et de statuer sur l’occupation inconstitutionnelle éventuelle de ces sièges occupés par les députés dont la liste est en annexe„. En guise de résumé, nous retenons que le Président de l’Assemblée Nationale demande donc à la Cour de ‘statuer’ eu égard au constat que 22 députés élus sur la liste du CNDD-FDD ne sont plus membres de ce parti et en rappelant à la Cour qu’au terme des élections la liste des indépendants n’a pas eu de parlementaire élu.
La Cour17 statue le 5 juin 2008, moins d’une semaine donc après la lettre du Président de l’Assemblée Nationale, ce qui est remarquable en soi. Notre analyse de l’arrêt suivra sa structure (d’ailleurs tout à fait classique): d’abord, la Cour s’est penché sur la régularité de la saisine (III), puis elle a abordé la question de la compétence de la Cour (IV), pour ensuite étudier le fond de la requête (V) avant de formuler sa décision (VI), qui ”Constate l’occupation inconstitutionnelle des sièges à l’Assemblée Nationale par les députés […]„.
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7 Dans un système purement majoritaire, le CNDD-FDD – qui n’avait d’ailleurs pas négocié l’Accord d’Arusha et son système consociatif – aurait pu contrôler l’Assemblée Nationale à lui seul. Le vainqueur des élections se considère, par conséquent, la ‘victime’ d’un arrangement qu’il n’a pas voulu lui-même. Toujours est-il que c’est bien sur base de cet arrangement négocié que le parti a pu accéder au pouvoir.
8 ”Le Gouvernment est ouvert à toutes les composantes ethniques. Il comprend au plus 60&percnt de Ministres et Vice-Ministres Hutu et au plus 40&percnt de Ministres et de Vice-Ministres Tutsi. Il est assuré un minimum de 30&percnt de femmes. Les membres proviennent des différents partis politiques ayant réuni plus d’un vingtième des votes et qui le désirent. Ces partis ont droit à un pourcentage, arrondi au chiffre inférieur, du nombre total de Ministres au moins égal à celui des sièges qu’ils occupent à l’Assemblée Nationale„ (art. 129, para. 1 et 2). Les trois partis ayant réuni plus d’un vingtième des votes étaient le CNDD-FDD, le Frodebu et l’Uprona. Cependant, par décret n° 100/09 du 30 août 2005 portant nomination des membres du gouvernement de la République du Burundi, des ministres provenant d’autres partis ou sans appartenance politique ont également été nommés. Pendant quelques mois, la composition n’a pas été contestée. Le 19 janvier 2006, le Frodebu a demandé à la Cour Constitutionnelle de statuer sur l’inconstitutionnalité du décret du 30 août 2005, estimant (à juste titre, nous semble-t-il) qu’il avait droit, conformément à l’article 129 de la Constitution, à davantage de postes ministériels que les deux qu’il avait obtenus. La Cour Constitutionnelle a déclaré irrégulière la saisine sur base de l’article 230, para. 2, et ne s’est pas prononcée sur le fond de la requête (Cour Constitutionnelle, RCCB 164, Arrêt, 22 août 2006).
9 Voir notre analyse ailleurs: S. Vandeginste, ”Burundi: entre le modèle consociatif et sa mise en oeuvre„, dans S. Marysse et al. (eds.), L’Afrique des Grands Lacs. Annuaire 2007-2008, Paris, L’Harmattan, 2008 (sous presse) (également disponible à l’adresse suivante: www.ua.ac.be/stef.vandeginste - ‘selected articles’)
10 Selon Iteka, au cours de la première session parlementaire (février-avril 2007), cinq lois sur les 28 prévues ont été votées. Au cours de la deuxième session (juin-août 2007), huit lois sur les 35 prévues ont été votées (ITEKA, Point de presse de la Ligue Iteka à l’occasion du 59ème anniversaire de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme, Bujumbura, 10 décembre 2007, p. 2).
11 ”La question du Palipuehutu-FNL divise le Parlement burundais„, PANA, 7 janvier 2008.
12 ”Le Frodebu suspend sa participation au parlement„, PANA, 22 février 2008. A l’occasion de l’impasse autour du remplacement de Alice Nzomukunda, des divisions internes au sein du parti Frodebu ont également ressurgi (”Divisions internes au Frodebu: les parlementaires pro-Minani frustrent Honorable Léonce Ngendakumana, le patron du Frodebu„, Burundi Réalités, 5 mars 2008).
13 En date du 22 février 2008, 46 députés ont adressé une lettre au Secrétaire général des Nations Unies pour lui demander des mesures de protection - pour eux-mêmes et pour des ‘témoins gênants’ des abus commis par les services de renseignement - et des initiatives afin d’assurer le déroulement des élections de 2010 dans la paix et sans irrégularités. Parmi les signataires figurent, entre autres, des députés fidèles à Hussein Radjabu, Léonard Nyangoma (président du CNDD), Jean-Marie Ngendahayo (ancien ministre CNDD-FDD), Alice Nzomukunda et Léonce Ngendakumana (président du Frodebu). Le domicile de quatre signataires a fait l’objet d’une attaque à la grenade – dont les auteurs restent inconnus – le 8 mars 2008. Suite à ces événements, l’Union européenne s’est dit inquiétée par la paralysie de l’Assemblée Nationale (Déclaration de la Présidence au nom de l’Union européenne sur les événements récents au Burundi, 18 mars 2008).
14 ”L’Assemblée Nationale se réunit chaque année en trois sessions ordinaires de trois mois chacune. La première session débute le premier lundi du mois de février, la deuxième le premier lundi du mois de juin et la troisième le premier lundi du mois d’octobre„ (art. 174, para. 1).
15 La date est assez remarquable. Le lendemain, samedi 24 mai 2008, le président du CNDD-FDD ainsi que de nombreux autres dignitaires, ont participé à la session plénière de la ‘Rencontre européenne de la diaspora burundaise’ à Bruxelles. Parmi les thèmes évoqués lors des échanges figurait le blocage au sein de l’Assemblée Nationale. Néanmoins, à aucun moment pendant les débats, référence n’a été faite à l’initiative prise quelques 24 heures avant.
16 Suivant le Règlement intérieur de la Cour, elle est saisie par une simple requête écrite adressée au Président de la Cour. Pour des recours en matière des élections présidentielles, législatives et du référendum, une requête ne peut être adressée à la Cour que dans un délai de dix jours qui suivent la proclamation des résultats du scrutin (art. 83 et 84 du Code Electoral du 20 avril 2005). Dans l’affaire sous étude, le recours n’étant pas basé sur le Code Electoral, la Cour n’avait, à notre avis, pas à vérifier la recevabilité de la requête quant au délai de son introduction.
17 Six juges ont statué dans cette affaire. Nous ignorons pourquoi le septième membre de la Cour n’a pas siégé. Suivant la Constitution ”La Cour Constitutionnelle ne peut valablement siéger que si cinq au moins de ses membres sont présents. Ses décisions sont prises à la majorité absolue des membres qui siègent, la voix du président étant prépondérante en cas de partage égal des voix„ (art. 227). Signalons que trois des six membres qui ont siégé (la Vice-Présidente et deux membres non permanents) ont été nommés par le Président de la République le 30 avril 2008. La nomination des membres de la Cour Constitutionnelle doit être approuvée par le Sénat (art. 187, para. 9 g). A noter aussi que toute nomination à une haute fonction judiciaire requiert un avis préalable du Conseil Supérieur de la Magistrature, à l’exception de la nomination des membres de la Cour Constitutionnelle (art. 215).
18 L’institution de l’Ombudsman n’a pas encore été mise en place.
19 Voir supra, note infrapaginale 8, pour un exemple très concret des conséquences d’une telle restriction, d’ailleurs – paraît-il – introduite avec l’appui du Frodebu dans la Constitution du 18 mars 2005.
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III. Régularité de la saisine
L’article 230 de la Constitution stipule que ”La Cour Constitutionnelle est saisie par le Président de la République, le Président de l’Assemblée Nationale, le Président du Sénat, par un quart des membres de l’Assemblée Nationale ou un quart des membres du Sénat, ou par l’ombudsman„18 (para. 1). Puis, pour ce qui est du contrôle de la constitutionnalité des lois - contrairement à la Constitution du 13 mars 1992, l’Acte Constitutionnel de Transition du 6 juin 1998 et la Constitution de Transition du 28 octobre 2001, il s’agit uniquement des lois et non plus des actes réglementaires19 -, il est stipulé que ”Toute personne physique ou morale intéressée ainsi que le Ministère Public peuvent saisir la Cour Constitutionnelle sur la constitutionnalité des lois, soit directement par voie d’action, soit indirectement par la procédure d’exception d’inconstitutionnalité invoquée dans une affaire soumise à une autre juridiction„ (para. 2).
Ni le président du CNDD-FDD ni son parti (qui sont des ‘personnes physiques ou morales’ aux termes de l’article 230, para. 2) ne se sont adressés directement à la Cour. Bien que faite sur demande du président du parti CNDD-FDD (ou, selon certains commentaires, sur ‘injonction’ de sa part), la saisine a bien été faite par le Président de l’Assemblée Nationale. Par conséquent, la Cour a estimé, à juste titre, que, dans le dossier lui soumis, la saisine était régulière.
Il est important de souligner que toute autre requête qui viserait à demander à la Cour Constitutionnelle de statuer sur l’occupation éventuellement inconstitutionnelle des sièges à l’Assemblée Nationale20 doit donc nécessairement passer par le Président de la République, le Président de l’Assemblée Nationale (ou du Sénat) ou un quart des membres de l’Assemblée Nationale (ou du Sénat). En droit, rien ne semble obliger le Président de l’Assemblée Nationale à répondre favorablement à une telle demande. Politiquement, un éventuel refus de sa part pourrait être aperçu comme un parti pris de sa part, ce que le Président de l’Assemblée Nationale voudra sans doute éviter. Une option alternative serait donc de rassembler un quart des membres de l’Assemblée (c’est-à-dire 30 députés) pour soutenir une telle demande.
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20 Hypothèse qui s’est d’ailleurs réalisée tout de suite après la publication de l’arrêt du 5 juin 2008. Voir la lettre 36/CP/PSF/2008 du 9 juin 2008 adressée au Président de l’Assemblée Nationale par le président du Frodebu, Léonce Ngendakumana, ayant comme objet le ”pourvoi de certains sièges du Parti Sahwanya-Frodebu à l’Assemblée Nationale„. La plupart des 15 députés dont le nom figure en annexe à la lettre seraient des membres de la nouvelle formation politique ‘Frodebu Nyakuri’, créé le 8 juin 2008 et dirigé par l’ancien président du Frodebu, Jean Minani. La liste comprend entre autres le nom du député Didace Kiganahe, lui-même auteur d’une lettre adressée au Président de l’Assemblée Nationale (sur laquelle nous revenons). Serait-ce par pure coïncidence que deux développements majeurs au plan politique (l’initiative prise par le Président du parti CNDD-FDD et la création d’une nouvelle formation, Frodebu Nyakuri, par Jean Minani) se produisent au même moment ou faut-il y voir une main invisible qui a bien planifié les deux éléments qui font partie d’une stratégie politique commune?
La lettre du député Léonce Ngendakumana a été suivie par une lettre du député Didace Kiganahe, également en date du 9 juni, écrite à la veille de la fin de son mandat de Deuxième Vice-Président de l’Assemblée Nationale, adressée au Président de l’Assemblée Nationale et ayant comme objet, entre autres, la ”nécessité de déclaration de vacance de siège de certains députés pour cause d’absences injustifiées„. Dans sa lettre, le député Kiganahe demande au Président de l’Assemblée Nationale de saisir la Cour Constitutionnelle afin de constater la vacance de siège de 15 députés (tous Frodebu) pour cause d’absences injustifiées. La liste des deputés cités nommément dans la lettre comprend entre autres le nom du député Léonce Ngendakumana. L’objet de la requête n’est donc pas, dans ce cas, l’occupation inconstitutionnelle des sièges à l’Assemblée mais la vacance de sièges pour cause d’absences injustifiées (art. 156 de la Constitution et art. 134 du Code Electoral). Nous reviendrons sur ces dispositions au moment de notre commentaire sur le fond de la requête.
21 Des compétences lui sont attribuées également par d’autres dispositions, notamment celles tenues dans le Code Electoral. Nous y reviendrons.
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IV. Compétence de la Cour
Reproduisons, en guise d’introduction, l’article 228 de la Constitution (qui détermine la compétence de la Cour Constitutionnelle21) dans son intégralité:
”La Cour Constitutionnelle est compétente pour:
- statuer sur la constitutionnalité des lois et des actes réglementaires pris dans les matières autres que celles relevant du domaine de la loi;
- assurer le respect de la présente Constitution, y compris la Charte des Droits fondamentaux, par les organes de l’Etat, les autres institutions;
- interpréter la Constitution, à la demande du Président de la République, du Président de l’Assemblée Nationale, du Président du Sénat, d’un quart des députés ou d’un quart des sénateurs;
- statuer sur la régularité des élections présidentielles et législatives et des référendums et en proclamer les résultats définitifs;
- recevoir le serment du Président de la République, des Vice-Présidents de la République et des membres du Gouvernement avant leur entrée en fonction;
- constater la vacance du poste de Président de la République.
Les lois organiques avant leur promulgation, les règlements intérieurs de l’Assemblée Nationale et du Sénat avant leur mise en application, sont soumis obligatoirement au contrôle de constitutionnalité.„
Dans son arrêt, la Cour s’est basée sur le deuxième tiret de l’article 228 (ici mis en gras). Cela est tout à fait remarquable et historique. A notre connaissance22, c’est la toute première fois que la Cour fonde sa compétence sur cette disposition. Cette disposition ne figurait d’ailleurs pas dans les articles réglant la compétence de la Cour Constitutionnelle dans les constitutions antérieures. Il s’agit donc d’une disposition récente, introduite dans la Constitution en mars 2005 et mise en application pour la première fois dans cette affaire RCCB 213. Non seulement cette disposition est-elle ‘nouvelle’, elle est également, dans sa formulation, très large et vague. En l’absence de travaux préparatoires qui s’y prononcent23, l’interprétation qui en est donnée par la Cour est extrêmement importante, non seulement dans le dossier sous étude mais également afin de comprendre comment la mettre en application dans les dossiers à venir. Normalement, quand un article, une disposition ou un concept juridique est appliqué pour la première fois, une cour constitutionnelle développe un argumentaire juridique pour y donner un sens qui le guidera jusqu’à ce qu’il soit revu, soit par le constituant ou le législateur, soit par la Cour elle-même.24 Il est dès lors décevant de constater que la Cour n’a pas explicité sa définition ou son interprétation de la disposition susmentionnée. Elle s’est limitée tout simplement à constater que l’article 228, deuxième tiret, s’applique au dossier RCCB 213. La Cour ne l’ayant pas fait de façon explicite, une analyse s’impose afin de comprendre quelle interprétation elle a implicitement donné à ladite disposition25 afin de l’appliquer au dossier lui soumis.26
Trois éléments de la disposition nécessitent, inévitablement, une interprétation: (1) comment définir ”les organes de l’Etat, les autres institutions27„, (2) quels actes et/ou omissions de ces organes et institutions font l’objet d’un contrôle de constitutionnalité par la Cour, et (3) comment interpréter ”assurer le respect„?
(1) Il nous mènerait trop loin d’essayer d’analyser la notion d’”organe de l’Etat„ et d’ ”institution„ – en droit burundais et/ou en droit international - ici. Nous constatons néanmoins que la Cour donne une interprétation assez large à la notion d’”organe de l’Etat„. En effet, l’inconstitutionnalité que dit constater la Cour n’est pas attribuée à l’institution même de l’Assemblée Nationale (au contraire, celle-ci est plutôt ‘victime’ qu’auteur de l’inconstitutionnalité), mais aux 22 députés identifiés nommément dans l’arrêt. Cela veut nécessairement dire que, selon la Cour, un député est un organe de l’Etat et que ses actes sont soumis à un contrôle de conformité à la Constitution par la Cour. Voilà une contribution importante de la Cour au développement du droit constitutionnel burundais.28 Dorénavant, non seulement le législateur ou le pouvoir exécutif qui exerce le pouvoir réglementaire est soumis à un contrôle par la Cour Constitutionnelle, mais également tout autre organe de l’Etat, y compris, entre autres, le directeur de prison, le militaire, l’officier de police judiciaire.
(2) Avant la mise en application de ladite disposition, le contrôle de constitutionnalité par la Cour se limitait aux actes ‘classiques’, traditionnellement soumis à un contrôle par une cour constitutionnelle, notamment le travail législatif et la prise de décrets et d’ordonnances. Dans le cas d’espèce, l’acte considéré inconstitutionnel par la Cour n’est pas le travail législatif des députés mentionnés nommément dans l’arrêt. Pour la Cour, ils agissent contrairement à la Constitution en occupant des sièges. Cette interprétation est d’ailleurs tout à fait logique: s’il s’agissait uniquement d’un contrôle du travail législatif des députés, la Cour aurait fondé sa compétence sur l’article 228, premier tiret. En outre, l’article 228, deuxième tiret, étend les compétences de la Cour à d’autres organes de l’Etat, qui, de par leur fonction, font autre chose que de légiférer ou d’exercer le pouvoir réglementaire. Il s’en suit que toute sorte d’activité et de comportement des organes de l’Etat – par exemple, les actes de tortures commis par un officier de police judiciaire - peut dorénavant faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité par la Cour.
(3) La Constitution, art. 228, deuxième tiret, accorde la compétence à la Cour Constitutionnelle d’”assurer le respect„ de la Constitution. Comment le fait-elle? Quand elle fonde sa compétence sur l’article 228, premier tiret, les conséquences juridiques potentielles du contrôle de la constitutionnalité des lois et des actes réglementaires sont claires. Dans le cas où la Cour déclare que la loi dont elle est saisie contient une disposition contraire à la Constitution et inséparable de l’ensemble de cette loi, celle-ci ne peut être promulguée (art. 25 de la Loi du 19 décembre 2002). Dans le cas où la Cour déclare que la loi dont elle est saisie contient une disposition contraire à la Constitution sans constater en même temps qu’elle est inséparable de l’ensemble de cette loi, le Président de la République peut, soit promulguer la loi à l’exception de cette disposition, soit demander une nouvelle lecture à l’Assemblée Nationale et au Sénat (art. 26 de la Loi du 19 décembre 2002). Quand la Cour déclare que le règlement intérieur de l’Assemblée Nationale et du Sénat contient une disposition contraire à la Constitution, cette disposition ne peut pas être mise en application par l’Assemblée Nationale (art. 27 de la Loi du 19 décembre 2002). Qu’en est-il quand la Cour fonde sa compétence sur l’article 228, deuxième tiret? La Loi du 19 décembre 2002 est muette à ce sujet, ce qui n’étonne pas, car elle est antérieure à la disposition sous étude.29 Est-ce que la Cour peut imposer des sanctions aux organes ou institutions qui ne respectent pas la Constitution? Peut-elle accorder des réparations aux victimes du comportement inconstitutionnel? Nous l’ignorons. La seule conclusion qui découle de l’arrêt du 5 juin 2008 est que, pour ”assurer le respect„ de la Constitution, la Cour peut, au moins, constater l’inconstitutionnalité d’un acte, sans nécessairement spécifier les conséquences juridiques de ce constat. (Nous reviendrons sur ce dernier aspect.)
Concluons. A travers son arrêt dans l’affaire RCCB 213, en fondant sa compétence sur l’article 228, deuxième tiret, la Cour s’est permis30 de se développer en une vraie cour des droits de l’homme. Quand un organe n’agit pas conformément à la Constitution - y compris les droits et devoirs proclamés et garantis par les instruments internationaux relatifs aux droit de l’homme qui, sur base de l’article 19, en font partie intégrante – la Cour Constitutionnelle est compétente pour statuer et elle peut, tout au moins, constater qu’il y a inconstitutionnalité.31 Cela ne peut que réjouir les associations burundaises des droits de l’homme. Un problème majeur reste néanmoins à surmonter. Pour saisir la Cour de façon régulière (voir Section III), il faudra, dans l’état actuel de la Constitution, trouver 30 députés ou 13 sénateurs32 (ou le président d’une des chambres du parlement ou le Président de la République) disposés à introduire une requête. En vue d’une éventuelle révision de la Constitution, ces mêmes associations pourraient insister à ce que la saisine soit élargie aux personnes physiques et morales intéressées, afin de leur permettre de saisir la Cour non seulement pour vérifier la constitutionnalité de la loi (art. 228, premier tiret), mais également pour faire assurer le respect de la Constitution par les institutions et organes de l’Etat (art. 228, deuxième tiret).
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22 Il est utile de clarifier que les arrêts de la Cour Constitutionnelle n’ont pas tous été publiés et parfois, la publication s’est faite avec un grand retard. La loi N° 1/018 du 19 décembre 2002 portant organisation et fonctionnement de la Cour Constitutionnelle ainsi que la procédure applicable devant elle stipule, dans son article 23, que ”La Cour Constitutionnelle se prononce par un arrêt motivé. Celui-ci est publié au Bulletin Officiel du Burundi„. L’article 23 fait partie de la Section 2 de la loi, intitulée ‘De la déclaration de conformité à la Constitution’ et ne semble donc pas s’appliquer aux arrêts rendus dans d’autres matières. Il n’est donc pas exclu que certains arrêts ont échappé à notre attention. Or, dans son arrêt du 5 juin 2008, la Cour ne fait aucune référence à un arrêt antérieur où elle aurait mis en application cette même disposition, ce qui semble confirmer notre hypothèse.
23 Dans l’Accord d’Arusha (qui annonce, bien évidemment, la mise en place d’une nouvelle Cour Constitutionnelle et parle de ses compétences et de son fonctionnement), nous n’avons pas trouvé une formulation identique ou semblable à celle de la disposition en question.
24 Illustrons à l’aide d’un exemple. Pour saisir la Cour de façon régulière, conformément à l’article 230, para. 2, une personne physique ou morale doit être ”intéressée„. La notion d’intérêt, comme condition d’une saisine régulière de la Cour, a été définie dans la Cour dans son arrêt RCCB 3 du 19 octobre 1992 (pour les personnes physiques) et dans son arrêt RCCB 27 du 2 août 1993 (pour les personnes morales). Jusqu’à nos jours, la Cour Constitutionnelle fait référence à la définition y donnée à la notion d’intérêt.
25 Remarquons, en guise d’hypothèse devenue tout à fait théorique, que le constituant aurait pu insérer ladite disposition pour compléter la phrase introductive (ce qui aurait donné la disposition suivante: ”La Cour Constitutionnelle est compétente pour assurer le respect de la présente Constitution, y compris la Charte des Droits fondamentaux, par les organes de l’Etat, les autres institutions:„), qui serait alors spécifiée par les différents tirets qui suivent. Dans ce cas, on aurait pu argumenter que la disposition n’attribue de compétence à la Cour que quand elle est lue en combinaison avec une des cinq dispositions précédées par un tiret. Etant donnée la formulation (sous forme d’un deuxième tiret) et surtout étant donnée sa mise en application ‘autonome’ par la Cour, cette hypothèse est à écarter.
26 Pourrait-on dire que la Cour s’est trompée et qu’elle a donné une interprétation erronée de l’article 228, deuxième tiret ? Rien ne permet d’aboutir à une telle conclusion. Il appartient à la Cour Constitutionnelle d’interpréter la Constitution et, par rapport à la question de la compétence, nous ne disposons d’aucun argument pour dire que la Cour a mal interprété la Constitution. Par contre, on peut supposer que la Cour a probablement été ‘soulagée’ de trouver dans la Constitution une disposition aussi vague que celle tenue dans l’article 228, deuxième tiret, ce qui lui a permis de s’accorder la compétence requise pour pouvoir statuer dans cette affaire.
27 La virgule entre ‘les organes’ et ‘les autres institutions’ laisse perplexe. Nous ne pouvons la voir autrement que comme une erreur matérielle et nous lisons donc ”les organes de l’Etat et les autres institutions„.
28 Nous ignorons si ladite contribution est le fruit d’une réflexion approfondie par la Cour sur les effets juridiques de son interprétation de l’article 228, deuxième tiret. A lire l’arrêt, on peut en douter.
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